Descarga La Versión Para Imprimir
Las deficiencias en el proceso de compras y contratación de servicios del Gobierno de Puerto Rico son sistémicas, e incluyen la existencia de diferentes reglamentos de compras a través de múltiples dependencias gubernamentales, deficiencias en el proceso de selección de suplidores, falta de competencia y deficiencias en el manejo de contratos y sus procesos de adjudicación.
Las deficiencias en el proceso de compras y contratación de servicios del Gobierno de Puerto Rico son sistémicas, e incluyen la existencia de diferentes reglamentos de compras a través de múltiples dependencias gubernamentales (188 para ser exactos, de acuerdo con un informe del gobierno), deficiencias en el proceso de selección de suplidores, falta de competencia y deficiencias en el manejo de contratos y sus procesos de adjudicación. A modo de ejemplo, en 2017, la Autoridad de Energía Eléctrica (corporación pública que actualmente está en quiebra) suscribió un contrato por la considerable suma de $300 millones con una pequeña compañía sin experiencia, con sede en Montana, para reconstruir su red eléctrica a raíz del daño ocasionado por el paso por Puerto Rico del huracán María. De acuerdo con un informe publicado por la Oficina del Inspector General del Departamento de Seguridad Nacional, Whitefish Energy terminó cobrándole al Gobierno de Puerto Rico más del doble de los salarios regulares en la industria para trabajadores de líneas eléctricas y tarifas de estipendio diario más altas de lo normal. Además, la AEE no cumplió con el proceso de licitación requerido para obtener el reembolso federal. Como resultado, los costos del contrato de Whitefish, podrían ser inelegibles para ser reclamados como fondos de Asistencia Pública (PA por sus siglas en inglés) y la AEE podría estar en riesgo de no recibir la cantidad total del reembolso de fondos federales por dichos costos.
En otro ejemplo, el Departamento de Educación tardó más de dos años en adquirir computadoras para estudiantes, a pesar de que los fondos estaban disponibles para estas compras desde el inicio del proceso. El proceso inicial de Solicitud de Propuestas para la adquisición de estas computadoras fue paralizado por los tribunales debido a la impugnación de dicho. Esto representó un gran problema para el Departamento y, mucho más, para los estudiantes. Cuando un proceso de adquisición se extiende por meses, o incluso años, los atrasos no tan sólo aumentan los precios, también hacen más difícil que el gobierno pueda servirle al pueblo y cumplir con su misión. Precisamente eso fue lo que ocurrió en este caso, ya que el Departamento fue incapaz de proveerle los dispositivos electrónicos a estudiantes y maestros durante en el comienzo de la emergencia del COVID-19.
Por último, en abril de 2020 el Gobierno de Puerto Rico comprometió más de $40 millones para la compra de pruebas rápidas a dos pequeñas compañías sin experiencia en la distribución de productos médicos a un costo mucho mayor del valor del mercado. En ese momento, dichas pruebas no tenían aprobación de la FDA. A pesar de que la orden de compra fue cancelada posteriormente y el dinero fue recuperado, el incidente aumentó la percepción generalizada de que los procesos de contratación en el Gobierno de Puerto Rico son disfuncionales y adolecen de incompetencia.
Cabe señalar que los contratos del Gobierno de Puerto Rico son responsables de algunos de los niveles más altos de gastos en la economía de la isla, debido al número de agencias que adquieren diferentes productos y servicios para los ciudadanos en diversas industrias, incluyendo la industria de la salud, la educación y la construcción. El volumen total de compras del gobierno de Puerto Rico (excluyendo corporaciones públicas como la AEE, la AAA, la ACT y los municipios) asciende a más de $4,400 millones para el AF2021, cerca del 20% del presupuesto consolidado del gobierno de Puerto Rico. Con ese volumen, un proceso de contratación complejo y disfuncional podría estar consumiendo tiempo del personal gerencial y dinero que podría utilizarse en servicio directo a los ciudadanos. Conforme a un informe preparado recientemente por McKinsey & Co., una firma consultora en gerencia, el sector público tiene una de las oportunidades más grandes para generar ahorros en diferentes sectores de la economía. Según el estudio, a nivel mundial, el sector público podría reducir sus gastos de compra actual en un 15% (casi $1.500 trillones) si sus entidades implementaran las mejores prácticas de la industria en el proceso de contratación.
La contratación pública también es una de las actividades gubernamentales más vulnerables a la corrupción. De acuerdo con el Informe de Sobornos en el Extranjero de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD), más de la mitad de los casos de soborno en el mundo ocurrieron para obtener un contrato gubernamental. Los costos directos de la corrupción incluyen la pérdida de fondos públicos mediante asignaciones inapropiadas, gastos más elevados y servicios y productos de menor calidad. Un estudio del Banco Mundial publicado en 2015 reveló que la corrupción dio paso a la asignación inapropiada de fondos públicos y servicios insuficientes o deficientes. La Comisión Europea calculó que, entre sus estados miembros, cerca de $163 mil millones se pierden anualmente debido a la corrupción, sólo un poco menos que el Presupuesto Anual de la Unión Europea. En 2004, los profesores universitarios José Alameda, Eliezer Curet Cuevas y Jeffrey Valentín estimaron que la corrupción en Puerto Rico representó un costo de $3,300 millones entre 1993 y 2000, o aproximadamente $417 millones al año.
Por consiguiente, es imperativo que el Gobierno de Puerto Rico modernice y mejore los sistemas utilizados en sus procesos de compras y contratación de servicios para satisfacer las necesidades de los ciudadanos y salvaguardar el interés público. El Plan Fiscal de 2020 le requirió al Gobierno de Puerto Rico consolidar 125 agencias en no más de 44 “sombrillas” y dependencias independientes. Estas consolidaciones hubiesen facilitado la centralización de las funciones de compras, mejorado la eficiencia y eliminado posiciones innecesarias relacionadas al área de compras. Sin embargo, hasta el día de hoy, el gobierno no ha avanzado significativamente en el proceso de consolidación del área de compras ni ha mejorado la eficiencia de sus operaciones.
Un buen sistema de compras ayuda al gobierno a cumplir con las necesidades del pueblo, asegura el mejor valor del dinero del contribuyente y protege los mercados competitivos. Por esta razón la Junta de Supervisión continúa exhortando al Gobierno de Puerto Rico a mejorar sus prácticas de compras e implementar un nivel adecuado y oportuno de transparencia en cada fase del proceso de compras y contratación de servicios.
Los principios básicos de compras y contratación de servicios
El proceso de compras y contratación de servicios se refiere a la adquisición por parte de una agencia de gobierno o cualquiera de sus instrumentalidades (por ejemplo, AEE) de bienes y servicios esenciales, como patrullas para la Policía de Puerto Rico, libros de texto para escuelas, servicios legales y financieros, así como proyectos de construcción en gran escala como carreteras, puentes y aeropuertos.
El proceso de compras y contratación de servicios se refiere a todas las etapas del proceso de adquisición, que cubre las necesidades iniciales de evaluación, asignaciones presupuestarias, investigación inicial del mercado mediante la preparación de la propuesta, evaluación de las solicitudes y el otorgamiento de los contratos. Una vez se otorga el contrato, el proceso continúa con una orden de compra para la adquisición y el recibo del producto/servicio. A pesar de que tradicionalmente no se ha considerado como parte del proceso, la administración del contrato, al igual que los procesos de auditoría y evaluación, también forman parte de dicho proceso en el sector público.
Aunque podrían existir algunas variaciones, de acuerdo a Transparencia Internacional, el proceso de compras y contratación de servicios se puede dividir en cuatro fases:
Ilustración A
Las cuatro etapas de la contratación pública
Los riesgos de corrupción pueden ocurrir en todas las etapas del proceso, desde la evaluación de necesidades para la fase de licitación hasta la ejecución y el pago del contrato. La naturaleza del riesgo de corrupción puede diferir en cada etapa del proceso. Algunas de las banderas rojas incluyen actos de influencia indebida, conflictos de interés y varios tipos de fraude. Por eso es importante crear “barreras” entre los departamentos involucrados, ya que los conflictos de interés entre las etapas del proceso es uno de los grandes riesgos. Dividir responsabilidades entre empleados para la planificación, la licitación, la evaluación y el monitoreo de los contratos conlleva tener diferentes equipos ejecutando las distintas funciones asociadas con las cuatro fases del proceso. El objetivo principal es evitar errores, conflictos de interés y fraude, entre otros actos de corrupción, al igual que asegurar un proceso efectivo que cuente con pesos y contrapesos, mientras se fortalece el sentido de responsabilidad de las personas claves en este proceso. La segregación de responsabilidades es, por consiguiente, una manera de reducir el costo del fraude y de aumentar la confianza en la integridad del proceso. El uso del mecanismo de la “Muralla China” (Chinese Wall), que es una barrera establecida internamente para evitar el intercambio de información entre los departamentos de una organización, ha probado ser una solución conveniente y exitosa para la autorregulación. La dependencia de información no comprometida durante el proceso de licitación apunta a la necesidad de asegurar que exista confidencialidad durante todo el proceso. La falta de confidencialidad al salvaguardar la información puede ocurrir cuando un oficial involucrado en el proceso de compras deriva una ganancia personal debido a actúa con conocimiento de que tiene un conflicto de interés. Esto, a su vez, corrompe el proceso al permitir la adjudicación de una oferta a un suplidor que no la merecía. Posteriormente, modelos de flujo de información y el uso de la Muralla China pueden mitigar situaciones donde hay conflictos de interés en una dependencia.
Ilustración B
Los riesgos comunes en las etapas de contratación*
En general, para determinar el modelo de licitación, la cuantía de la compra o contrato es un criterio que influye en el esfuerzo de la agencia en la búsqueda y evaluación de distintas opciones. Si se determina que un proceso competitivo es necesario, el siguiente paso es decidir cuál es el método de licitación apropiado. Los factores que se deben considerar incluyen:
• Tipo de proyecto (por ejemplo, vehículos, servicios profesionales, servicios de arquitectura, ingeniería, etc.)
• Costo estimado (basado en un estimado de costo independiente o ICE)
• Requisitos federales y estatales
Debido a que las opciones en cuanto al método de licitación dependen en gran medida la cuantía del contrato en cuestión, una vez se haya establecido un estimado real del presupuesto, la agencia de gobierno puede seleccionar el método de licitación más apropiado. Aunque existen variaciones en distintos países y estados, el gobierno federal provee una buena guía sobre métodos de licitación. Los métodos de licitación federales que se relacionan con la cuantía de las adquisiciones son: compras “micro”, compras pequeñas y compras grandes. Los estados podrían tener distintos nombres para estos métodos o incluso métodos adicionales.
Ilustración C
Los métodos de programación en programas federales*
Proceso de compras y contratación de servicios en el Gobierno de Puerto Rico
La agencia responsable de implementar la política pública relacionada con las compras y contratación de servicios en la Rama Ejecutiva es la Administración de Servicios Generales (ASG) que, a su vez, debe asegurar que todas las compras del gobierno se hagan de manera oportuna, eficiente y transparente. A pesar de la creación de la ASG en 1971, la mayoría de las compras del Gobierno de Puerto Rico aún se hacen mediante procesos internos e independientes de las agencias. Según ASG, en 2017, existían 188 reglamentos de compras en el gobierno. Aún dentro de una misma agencia gubernamental como el Departamento de Salud hay distintos reglamentos, lo que explica el hecho de que tengamos más reglamentos de compras que agencias gubernamentales.
Además, muchas agencias del Gobierno de Puerto Rico manejan los procesos de compras y de contratación de servicios en papel y usan cuentas de correo electrónico personal y teléfonos celulares para comunicarse con los licitadores. A pesar de que algunas agencias digitalizan los documentos relacionados a estos procesos, estos usualmente se almacenan en archivos personales, que impiden la utilización de sistemas de rastreo de documentos. La diferencia clave entre la digitalización de documentos y digitalizar el proceso de compras y contratación de servicios es que la primera sólo digitaliza los documentos relacionados al proceso, mientras que la segunda regula y digitaliza todo el proceso, desde el anuncio de la licitación hasta la evaluación y monitoreo del contrato.
También hay un asunto de falta de destrezas en los procesos de compras y contratación de servicios en el sector público. Según la Contralora de Puerto Rico, Yesmín M. Valdivieso, gran parte del personal que maneja estos procesos en el Gobierno de Puerto Rico carece de conocimiento especializado sobre procesos de compras y contratación de servicios. Las auditorías de la Contralora usualmente contienen los mismos hallazgos una y otra vez.
Ilustración D
Hallazgos comunes relacionados a procesos de compras y
contratación de servicios: Oficina del Contralor
La incompetencia y la falta de conocimiento también son obstáculos para aumentar la eficiencia de los procesos de compras y contratación de servicios, lo cual hace que las agencias sean más vulnerables a la corrupción. Se requiere entrenamiento continuo para educar a los profesionales de esta área de hoy y del futuro y para crear equipos mejor cualificados y duraderos. Por ejemplo, Texas certifica a sus empleados públicos en procesos de compras y desarrollo y administración de contratos. Al candidato se le requiere una certificación para competir por una posición en este campo.
Otro problema en Puerto Rico es que la mayoría de las compras no se adjudican a contratistas mediante un proceso formal de subasta. La falta de un contrato previamente negociado mediante un proceso formal de subasta produce docenas de órdenes de compras para el mismo servicio durante todo el año, debido a que las agencias seleccionan el suplidor a través de cotizaciones escritas. Este tipo de práctica fragmenta las compras a una sola agencia y limita la habilidad de obtener mejores precios. Las agencias deben, en vez, utilizar contratos abiertos con los principales suplidores y emitir órdenes de compra bajo un mismo contrato. De esa manera se pueden rastrear todas las transacciones bajo los términos del contrato para asegurar el manejo adecuado y su cumplimiento. Un contrato que es adjudicado como resultado de un proceso competitivo provee una mejor oportunidad de obtener precios razonables. La solicitud de ofertas competitivas o cotizaciones de suplidores cualificados es el método recomendado para obtener un precio razonable, que resulte en ahorros de fondos públicos.
Ley 73-2019
En 2019, el gobernador Ricardo Rosselló firmó legislación para mejorar el proceso gubernamental de compras y contratación de servicios, otorgándole a ASG más responsabilidades/poderes (Ley 73-2019). El Artículo 24 de la Ley 73-2019 establece lo siguiente:
La Administración será el único ente autorizado a realizar y negociar la adquisición de bienes, obras y servicios no profesionales para las entidades gubernamentales, según definidas en este capítulo, conforme los métodos de licitación y compras excepcionales aquí establecidos. Todas las entidades gubernamentales, independientemente la fuente de fondos para la adquisición (estatales o federales), adquirirán todos los bienes, obras y servicios no profesionales a través de la Administración.
Es importante enfatizar que esta ley excluye de su aplicación a varias agencias gubernamentales (llamadas entidades exentas), incluyendo la Universidad de Puerto Rico, la Comisión Estatal de Elecciones, la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, la Autoridad de Energía Eléctrica, la Autoridad de Carreteras y Transportación, la Administración de Servicios Médicos (el Centro Médico), el Hospital Cardiovascular y la Corporación del Fondo de Seguro del Estado. También excluye la contratación de servicios profesionales, que suman un poco más de $1,000 millones del fondo consolidado de $22,000 millones de Fondos Generales y Especiales del AF21.
La política pública de la Ley 73-2019 persigue centralizar el proceso de compras y contratación de servicios para lograr mayores ahorros. Por consiguiente, el objetivo principal es fiscal. A pesar de que es razonable querer centralizar la mayoría del proceso en una agencia, hay algunos retos con este enfoque. Ciertamente, existe un grado de economía y eficiencia que debería lograrse mediante la consolidación de estos procesos en una sola entidad. El reto es contar con conocimiento especializado o experiencia previa en áreas particulares, como salud y tecnología. Al momento, existen preocupaciones sobre la capacidad de ASG para manejar directamente todos estos procesos de las agencias, sin crear atrasos significativos en los servicios que éstas brindan. De acuerdo con un informe de ASG, en 2017 sólo el 1% de los contratos gubernamentales fueron procesados por la agencia. Por consiguiente, es ilusorio asumir que la agencia tenga en tan corto tiempo la capacidad para manejar este volumen de compras. Trasladar a docenas de empleados del área de compras de otras agencias a ASG también podría representar una encomienda monumental para la entidad que puede causar interrupciones serias en procesos ya comenzados. La eficiencia y el atractivo de centralizar el proceso en ASG se debe medir en términos de cuán bien esta entidad puede satisfacer las necesidades de todas las agencias y los ciudadanos que reciben los servicios.
De igual manera, el borrador de reglamento para la implementación de la Ley 73-2019 le reconoce a ASG la autoridad de delegar responsabilidades del proceso de compras y contratación de servicios a las agencias. Tal como ha ocurrido con otras áreas del gobierno en las que se ha promovido la centralización de funciones y procesos, pudiera ocurrir una descentralización gradual mediante de la delegación de funciones bajo cartas normativas.
El 14 de octubre de 1975 el gobierno de Puerto Rico aprobó la Ley Número 5 con la misión de establecer un sistema de gestión de personal para el servicio civil en Puerto Rico, la Oficina Central de Asesoramiento Laboral y Administración de Recursos Humanos (OCALARH). Sin embargo, OCALARH perdió su función operacional como oficina centralizada de recursos humanos para el gobierno, ya que no logró mantener el nivel de experiencia técnica y expertos de primer nivel para realizar las tareas requeridas. Como resultado, la política del gobierno entre finales de la década del 80 y 2017 fue reconocer la autonomía a los Administradores Individuales y descentralizar importantes aspectos operacionales y políticos de la administración de su sistema de recursos humanos a través de la aprobación de múltiples Órdenes Ejecutivas. Para 1995, todas las agencias públicas se habían convertido en Administradores Individuales y tenían sus propios sistemas de recursos humanos.
Esto no quiere decir que el gobierno no debe tener como norte la centralización de este proceso. Como se mencionó anteriormente, el Plan Fiscal del 2020 le requirió al gobierno la consolidación de 125 agencias en 44 dependencias “sombrilla”. El criterio utilizado para diseñar estas consolidaciones varía. En algunos casos, las consolidaciones se basaban en unir los esfuerzos competitivos de múltiples agencias, como ocurriría con la sombrilla de Desarrollo Económico, en la cual se busca la consolidación de 10 agencias en una. En otros casos, las consolidaciones deben servir para acercar los servicios a los residentes, como en Salud, la cual estaría consolidando puntos de acceso de importantes servicios, como Medicaid. Trabajar para consolidar oficinas de compras bajo 44 sombrillas generaría ahorros considerables, lo que está en armonía con los objetivos de la Ley 73-2019, al reducir la cantidad de procesos mientras se minimizan las interrupciones en el proceso de compras y contratación de servicios del gobierno. Este enfoque parece más viable que intentar centralizar 100 oficinas de compras en ASG.
Reformando el proceso de compras y contratación de servicios en Puerto Rico
Para alcanzar el valor máximo de esas consolidaciones y la centralización del proceso, es necesario tener una política única de compras y aumentar los requisitos de tecnología y transparencia en los procesos.
El primer paso para encaminar una mejoría en los procesos es la aprobación de un reglamento único de compras para todo el gobierno. Estandarizar los procesos de compras y contratación de servicios y la documentación relacionada a éstos ayuda a anticipar riesgos y garantiza el trato uniforme de todos los licitadores. Procesos que no cuentan con documentos estandarizados abren el espacio para manipulación y falta de rigor en la toma de decisiones. La Ley 73-2019 provee para la adopción de una política única para el proceso de compras y contratación de servicios y le otorga a ASG la facultad para diseñarla. La ley también le requiere a las agencias gubernamentales tener un plan anual de compras. Estas son buenas iniciativas y, de implementarse correctamente, pueden mejorar significativamente el proceso de compras y contratación de servicios en Puerto Rico. Sin embargo, en vez de tratar de centralizar el proceso en una sola agencia o intentar fiscalizarlo manualmente, ASG debería integrar las tecnologías de información y comunicación para reemplazar y rediseñar los procesos en papel que existen en las agencias. Los países de la Organización para Cooperación Económica y Desarrollo (OECD) han utilizado por mucho tiempo sistemas electrónicos de compras para aumentar la transparencia y la eficiencia de estos procesos. El proceso electrónico puede proveer acceso en el momento de información relevante sobre las compras a todas las entidades pertinentes, como la Oficina del Contralor o la Oficina del Inspector General, requiriendo un mayor sentido de responsabilidad y transparencia del gobierno ante la ciudadanía.
Una vez se cuenta con una política única de compras, se pueden programar todas las reglas y disposiciones del reglamento en un Portal Único de Compras. A todas las agencias se le requeriría utilizar este portal para procesar todas las compras. Debido a que existen programas federales como CDBG-DR, que tienen una política separada de compras, el portal puede ser programado con diferentes módulos ajustados a los requisitos de los diferentes programas. El portal se puede desarrollar utilizando programación abierta (open source), la cual permite la rápida adaptación de las agencias gubernamentales y los municipios, a una fracción del costo de sistemas propietarios. El sector gubernamental, al asociarse con desarrolladores especialistas en programación abierta, podría también beneficiarse de capacidades en programación que promueven la innovación y, al hacer esto, romper con el círculo vicioso de financiación inadecuada y costosa para tecnología y esfuerzos de reforma.
Al integrar las reglas del reglamento único en el portal, se está en mejor posición de asegurar que las agencias las cumplan, ya que el sistema no permitirá una desviación de lo que se establece en la regulación. Las nuevas herramientas tecnológicas son cada vez más sofisticadas ya que incluyen análisis de las transacciones en tiempo real, modelos de predicción, detección de anomalías y algoritmos para identificar riesgos y detener pagos potencialmente indebidos mucho antes de ser procesados. Estas anomalías pueden desencadenar en una notificación automática en tiempo real a ASG y otras agencias pertinentes, como la Oficina del Contralor. Estas agencias tendrán acceso inmediato a los documentos para su análisis, sin tener que esperar a que se los entregue la dependencia en cuestión. Al automatizar y estandarizar los procedimientos en todo el ciclo de compras y contratación de servicios se puede reducir significativamente el riesgo de error humano y el nivel de vulnerabilidad ante la corrupción. A modo de ejemplo, si la regulación establece que se necesitan tres ofertas para una compra pequeña, la agencia no podrá iniciar la próxima parte del ciclo hasta que se carguen las mismas al portal. Del mismo modo, el sistema no permitirá que el suplidor presente una propuesta si no ha sido certificado por ASG. Ante la eventualidad de un caso sospechoso, la persona contacto en la agencia fiscalizadora también podría tener acceso a los documentos para su análisis y revisión. Los detalles relacionados con cada decisión de compra estarán al alcance de ASG en el portal, permitiendo así a la agencia examinar todos los gastos de manera rápida y eficiente, en vez tener que recurrir al archivo de documentos en papel.
El portal también podría proveer plantillas estandarizadas para la evaluación de las ofertas de manera que solo se pueda adjudicar el contrato al suplidor con la puntuación más alta. Las hojas de evaluación estarán disponibles en línea en cualquier momento para ser verificadas por ASG, entidad que también podrá ver las personas que componen el comité de compras que evaluaron cada propuesta. Este portal podrá facilitar acceso al mercado, aumentando así la competencia y disminuyendo la carga administrativa de las oficinas de compras. En muchas ocasiones las agencias publican los anuncios de las licitaciones, ya sea en su página cibernética o en un anuncio público en un periódico. Los licitadores se quejan de que tienen que visitar las páginas cibernéticas de las agencias para asegurarse de no perderse una notificación de subasta o de solicitud de propuestas y, usualmente, descubren que hubo una licitación después de la adjudicación de un contrato. Como la Ley 73-2019 establece que cualquier suplidor del gobierno debe pertenecer al Registro Único de Licitadores y/o el Registro Único de Profesionales, el portal puede enviar automáticamente un correo electrónico a todos los posibles licitadores que están en uno de los registros siempre y cuando exista el anuncio de una licitación. Todos los suplidores del gobierno podrían crear un perfil en línea y seleccionar el tipo de notificación que desean recibir por parte de las agencias gubernamentales. En 2010, Georgia implementó un sistema de compras electrónico transparente y mandatorio que posteriormente sirvió de inspiración para el sistema ProZorro, en Ucrania. En 2011, la cantidad total de licitadores en el país aumentó de 1,933 a 33,000, lo cual alentó significativamente la competencia en el mercado. El país se ahorró $400 millones en 5 años según el Banco Mundial.
Otro beneficio de utilizar tecnologías de información y comunicación es la facilidad con la cual se generan informes. Debido a la manera en que se llevan a cabo las compras y contratación de servicios en Puerto Rico, con procesos manuales en papel, los informes en tiempo real y las estadísticas agregadas son bastante limitadas. El Portal puede proveer herramientas analíticas a ASG y otras agencias pertinentes con estadísticas en tiempo real y sus respectivas infográficas, las cuales pueden ayudar a evaluar la rentabilidad de las compras y la eficiencia de todo el ciclo de compras y contratación de servicios en las agencias de gobierno. El gobierno central podría rastrear gastos automáticamente, identificar patrones de gastos y determinar si cumplen en tiempo real con objetivos de política pública (como podría ser comprar a empresarios locales). A modo de ejemplo, un grupo de hospitales públicos del Servicio Nacional de Salud del Reino Unido compartió datos relacionados con el precio y la manufactura de productos médicos, como guantes y delantales. Los hospitales utilizaron los datos para analizar la demanda agregada y aprovecharon su poder adquisitivo colectivo para obtener precios que eran entre 15 y 50 por ciento más competitivos que los mejores precios comparados.
La última área de beneficio sería la transparencia. Una vez todos los procesos son sistematizados, una interfaz podría ser creada para el público donde mucha de la información asociada con las propuestas para todas las agencias estaría disponible en un sitio centralizado en el internet, ya sea una subasta formal o informal, un requerimiento de propuesta o una solicitud de cotización. El portal tendría la información de la licitación, los licitadores participantes, sus respectivas puntuaciones y precios, y la información sobre la adjudicación. Una copia del contrato también podría estar disponible dentro del mismo portal, con toda la información asociada a la licitación disponible en una página cibernética. En la página cibernética, el ciudadano podría localizar cualquier proceso de compra con un buscador y usar las interfases de programación de aplicaciones (API’s, por sus siglas en inglés), para tener un mayor nivel de escrutinio de todo el gobierno. Contar con sistemas de compra transparentes es uno de los requisitos para asegurar que el dinero que el gobierno gaste alcance los proveedores privados de una manera clara y verificable. Es más fácil manipular las decisiones de la agencia cuando esta información no se revela. Este tipo de transparencia puede transformar los mecanismos de envolvimiento ciudadano y de responsabilidad pública. A modo de ejemplo, en Paraguay, los periodistas del diario ABC Color analizaron datos de contratación en una página cibernética abierta para revelar que la Policía compró 10 sillas de oficina por $8,000, diez veces más que el valor del mercado. La Policía alegó que se añadió un cero adicional en la factura por error. Sin embargo, documentos de licitación que se encontraban disponibles en el portal revelaron que el precio en efecto se estableció a un nivel inflado. Gracias a la revelación de esta información, el contrato se canceló antes que procediera cualquier pago. En Ucrania se creó ProZorro, una herramienta para identificar riesgos de corrupción y para amplificar la voz ciudadana en el proceso de compras. A través de ProZorro, los ciudadanos pueden someter sus comentarios y reportar violaciones en el ciclo de compras. Más de 133,000 ciudadanos han visitado ProZorro y han sometido sobre 14,000 informes de irregularidades desde que la plataforma se lanzó en noviembre de 2016. Se estima que, hasta el momento, el 50% de los casos se han resuelto, incluyendo 1,200 casos en que vendedores enfrentaron acusaciones como consecuencia de los informes de los usuarios.
Un sistema de compras y contratación de servicios integrado podría mejorar significativamente nuestros desafíos en las contrataciones sin tener que crear un proceso muy complicado para transferir estas funciones a decenas de agencias a ASG. Esta dependencia gubernamental conservaría la responsabilidad de crear la política única de compras, adquirir la tecnología de compras electrónicas y trabajar con las agencias para implementar el nuevo sistema. Debido a que existe un problema de deterioro de las competencias en procesos de compras y contratación de servicios en todas las agencias gubernamentales, ASG puede concentrarse en brindar capacitación en dichas áreas y en el uso de tecnología, en lugar de intentar realizar compras para todo el gobierno.
La Ley 73-2019 crea una nueva Junta de Licitaciones, adscrita a la Administración, con poderes cuasi judiciales, para evaluar y adjudicar todas las licitaciones/subastas para todas las entidades gubernamentales. Sin embargo, con el enfoque propuesto en este ensayo, la Junta de Licitaciones propuesta por la Ley 73-2019 eventualmente no sería necesaria, ya que se requeriría que las Juntas de Licitaciones de las agencias usen el portal para todas las compras y, por lo tanto, no podrían desviarse de la regulación única de compras. Cualquier desviación en el Portal por parte de una Junta de Licitaciones de una agencia se enviará a ASG para determinar si amerita emitir multas administrativas por violar las disposiciones de la ley o el reglamento único de compras. Considerando que el diseño y la implementación del nuevo portal tomará tiempo, la Junta de Licitaciones de ASG debe permanecer hasta que el sistema esté completamente operacional en todas las agencias, pero solo enfocada en compras que cumplan con una cantidad específica (más de $1 millón, por ejemplo).
Por otro lado, la Junta de Revisión propuesta en la ley sería necesaria. La Ley 73-2019 propone una Junta de Revisión de Licitaciones, adscrita a la ASG con poder cuasi judicial, facultada para revisar cualquier impugnación a las determinaciones o adjudicaciones de las agencias. La Junta de Revisión de Licitaciones tiene jurisdicción para evaluar y emitir las órdenes y resoluciones relacionadas con las impugnaciones de una licitación, propuestas y/o convocatorias de propuestas selladas y los documentos relacionados que se realicen de conformidad con los estatutos de dicha regulación. Esto se podría mantener y ejecutar desde ASG, lo cual se simplificaría enormemente con la incorporación de tecnologías de la información y la comunicación. La provisión de un proceso de revisión administrativa por parte de ASG facilitará la resolución de disputas de licitaciones en casi todos los casos, ya que los proveedores considerarán a ASG como una parte independiente para garantizar la equidad y evitar abusos en la contratación pública, así como para ayudar a las pequeñas empresas actuando como un árbitro imparcial.
Compras de emergencia
Los procedimientos de emergencia deben ser públicos y abiertos. Como se vio recientemente en el Departamento de Salud, la prisa por asegurar suministros durante una crisis puede llevar a compras deficientes, proveedores no calificados y contratos mal redactados, sin mencionar la posible falta de integridad y el potencial de corrupción. Si bien los procedimientos de emergencia son necesarios para garantizar la flexibilidad durante los períodos de crisis, cada contrato ofrecido y pagado debe seguir siendo susceptible de ser escrutado públicamente. El cambio en las reglas de compra y contratación de emergencia normalmente se ha promulgado mediante decretos de emergencia que establecen las disposiciones que pueden eludirse. En cambio, ASG debe establecer un proceso único de compras que establezca los procedimientos a ser utilizados durante cualquier emergencia, como son desastres naturales o desastres provocados por el hombre. Esta política de emergencia definiría de antemano las situaciones en las que las adquisiciones no competitivas son aceptables e identificará quién tiene la autoridad para aprobar ciertos montos o tipos de acuerdos de compra. Al igual que con las adquisiciones que no son de emergencia, estas reglas alternas pueden integrarse en el Portal Único de Compras para que las agencias realicen sus compras y contrataciones de emergencia. Tras la declaración de la emergencia, ASG pondría el módulo de emergencia a disposición de ciertas agencias, mientras deshabilita los otros módulos de compras y contratación regulares. Toda la información sobre compras y contratos durante la emergencia se publicaría en tiempo real utilizando la interfase pública del portal. Un gran ejemplo es la herramienta de inteligencia empresarial del gobierno de Ucrania que tiene un módulo específico para mostrar todas las compras de emergencia relacionadas con COVID-19 e incluye información como el nombre de los artículos, el precio por artículo, las condiciones, el proveedor, etc.
Las compras gubernamentales conllevan el gasto de grandes sumas de dinero público y, por su magnitud, es fundamental proteger la integridad del proceso para maximizar los beneficios para la sociedad y proteger el mercado competitivo. Las reformas propuestas pueden aumentar el número de proveedores y la competencia al facilitar el acceso y mejorar significativamente la transparencia al centralizar toda la información relacionada con el proceso de contratación en un portal web público.
Al hacer esto, el Gobierno de Puerto Rico puede minimizar las oportunidades de corrupción mediante la automatización de los procedimientos y la reducción de la de discreción ejercida por los funcionarios de compra y su contacto personal con los representantes de las empresas privadas. A pesar de que estas reformas pueden implicar tiempo y costos adicionales a corto plazo, a largo plazo ahorrarán tiempo, reducirán costos y brindarán transparencia a un proceso que la ciudadanía percibe como lleno de corrupción. Al resaltar las buenas prácticas de administración pública en Puerto Rico, así como las áreas para mejorar, esperamos poder influir sobre los esfuerzos de reformas y así ayudar al gobierno a beneficiarse de una mejor relación calidad-precio en la adquisición de bienes, obras y servicios públicos. Al hacer esto, el Gobierno de Puerto Rico puede ahorrar dinero de los impuestos, hacer un mejor uso de los recursos públicos, ofrecer mejores bienes y servicios, impulsar la integridad y prevenir el fraude y la corrupción.
Share on facebook
Facebook
Share on twitter
Twitter
Share on linkedin
LinkedIn
