Ensayo: Municipios

Dados los retos del Gobierno Central y la sostenibilidad fiscal actual de los 78 gobiernos municipales, ésta podría ser la mejor oportunidad para que Puerto Rico transforme toda su estructura gubernamental.

La proliferación de departamentos, corporaciones y agencias públicas en Puerto Rico ha obstaculizado gravemente la capacidad de funcionamiento del gobierno. Mientras tanto, los gobiernos municipales también han tenido retos proveyéndole servicios costo-eficientes al pueblo del Puerto Rico.
 
→ Desde la llegada de la Ley PROMESA, la Junta de Supervisión ha instado a las agencias de gobierno a encontrar maneras de aumentar la eficiencia y mejorar la forma en que se prestan los servicios al pueblo de Puerto Rico. Lamentablemente, la implementación de las medidas fiscales ha sido lenta e incompleta en la mayoría de las agencias hasta la fecha.
 
→ Cerca de la mitad de los municipios aún tienen su balance de fondos en negativo, y casi la mitad aún depende de los ingresos del Gobierno Central.
Muchos alcaldes desean transferir los deberes del gobierno central a los 78 gobiernos municipales. Ese enfoque supone varios problemas. La inmensa mayoría de los municipios no tiene (individualmente) la capacidad operacional o económica para administrar programas del gobierno central, ni la escala para trabajar temas de política pública. En lugar de transferir toda la autoridad a todos los municipios, el gobierno debería ayudar a crear instituciones regionales, que son más capaces de resolver los problemas fundamentales en nuestra sociedad.
 
→ Un marco regional puede ser más adecuado para abordar los problemas y formular soluciones en torno a la planificación del transporte regional, el apoyo a la cadena de suministros, la planificación de las cuencas hidrográficas, la mitigación de inundaciones, la conservación del medio ambiente y los recursos, entre otras cosas.
 
→ Establecer estructuras regionales también permitirá la innovación y la experimentación con programas en el gobierno.
 
→ La creación de esta capacidad a nivel regional es más viable, realista, productiva y útil, que el intento de crear 78 gobiernos más pequeños en Puerto Rico.
 
Después de una discusión con todas las partes interesadas y el desarrollo de una propuesta, una reforma como esta requerirá legislación y liderato del ejecutivo y los legisladores. Cualquier legislación propuesta debe incluir un piloto dentro de una región de Puerto Rico para validar el enfoque y desarrollar un plan de implementación por etapas. Dada la importancia de esta transformación, la Junta de Supervisión está comprometida con ayudar al Gobierno Central y los gobiernos municipales a través de este proceso, con ideas, análisis y apoyo al diseño de la propuesta. Este escrito es solo el comienzo de una conversación más extensa.

El Gobierno Central

Históricamente, el Gobierno de Puerto Rico ha incumplido con su deber de prestar servicios eficientes y eficaces al pueblo de Puerto Rico. Según una reciente encuesta nacional publicada por El Nuevo Día, en marzo de 2020, más de la mitad de la población cree que el gobierno no está preparado para responder a futuras emergencias. Asimismo, una en encuesta reciente realizada por el Instituto de Estadísticas de Puerto Rico, el 85 por ciento de la población tiene poca o ninguna confianza en el gobierno. Pero esto no es asunto nuevo en Puerto Rico. Otro estudio realizado en 2016 por el Instituto de Investigación y Encuestas de la Universidad del Turabo, encontró que el 90 por ciento de los residentes en Puerto Rico desconfían plenamente en el gobierno.

Durante muchos años, tanto el sector público como el privado han hablado de reformar el gobierno, y sobre los nuevos modelos de administración pública y de gobernanza. Sin embargo, aún con este aparente consenso, ha habido poco avance respecto a la manera en que se administran las estructuras públicas en la Isla. Desde que se estableció la Ley PROMESA, la Junta de Supervisión ha instado a las agencias de gobierno a encontrar maneras de aumentar la eficiencia y mejorar la forma en que se prestan los servicios al pueblo de Puerto Rico, ya sea reduciendo o eliminando la duplicidad de funciones gubernamentales. Lamentablemente, hasta la fecha, la implementación de las medidas fiscales ha sido lenta e incompleta en la mayoría de las agencias. Aunque algunas personas en la Isla acuñaron inicialmente estas medidas fiscales como medidas de austeridad, se suponía que gran parte de las reducciones presupuestarias provinieran de iniciativas de eficiencia.Es decir, reducir el personal en funciones administrativas como las finanzas, los recursos humanos y los sistemas de información, así como en los procesos de compra. El objetivo de esas medidas no era reducir los servicios gubernamentales directos, sino prestar dichos servicios de la manera más eficiente posible, considerando las limitaciones presupuestarias. La justificación de estas medidas es sencilla. Si sólo se necesitan 30 personas para gestionar todos los contratos gubernamentales, ¿Por qué querer utilizar 100 empleados?  Esto ocurre con todos los departamentos administrativos que no atienden público, y que la mayoría de las agencias insisten en tener. ¿Tiene sentido tener docenas de oficinas de compras, imprentas, directores de recursos humanos y departamentos de finanzas en el Gobierno Central, y emplear a cientos de personas para realizar funciones que se duplican? Aún los que se oponen a las reducciones en el presupuesto, deben estar en contra de tener 114 departamentos de compras, recursos humanos e informática en todo el gobierno.

Contrario a los estados (EE. UU.), que comparten muchas responsabilidades con condados y gobiernos municipales, el Gobierno de Puerto Rico cuenta con una estructura gubernamental muy centralizada. Por tal razón, es aún más desconcertante la fragmentación de las funciones administrativas en Puerto Rico. Incluso las áreas comunes en el gobierno sufren de una fuerte fragmentación, y duplicidad de funciones. Tomemos de ejemplo el área de la salud. El Gobierno tiene una corporación pública (ASEM) que administra el hospital más importante de Puerto Rico, el Centro Médico, mientras que tenemos un Departamento de Salud administrando otros tres hospitales grandes. Mientras tanto, la Universidad de Puerto Rico, otra corporación pública, dirige otros dos hospitales, a la vez que el Fondo del Seguro del Estado tiene gerencia su propio hospital público (Hospital Industrial). Finalmente, el Departamento de Corrección también dirige otro hospital. Nadie parece saber por qué tenemos diferentes entidades dentro del gobierno dirigiendo hospitales. Como era de esperar, ninguno de estos hospitales comparte servicios básicos ni tiene procesos de planificación o contratación en común, ya que todos funcionan como unidades independientes. Incluso, tienen diferentes convenios colectivos, lo que conduce a enormes disparidades en la remuneración de enfermeras y trabajadores de la salud pública dentro del mismo gobierno.

La proliferación de departamentos, corporaciones y agencias públicas en Puerto Rico ha obstaculizado gravemente la capacidad de funcionamiento del gobierno. Más allá de los presupuestos que van a puestos duplicados, la fragmentación ha reducido la efectividad, la rendición de cuentas y la transparencia en el gobierno.

Imagine lo difícil que es auditar constantemente docenas de departamentos de compras con diferentes reglamentos para garantizar que los procesos se hagan correctamente en todo el gobierno. O consolidar la información de nómina y de recursos humanos de todo el gobierno para garantizar que haya consistencia entre compensación y competencias. Es evidente que el modelo actual del Gobierno Central ha fallado dramáticamente al pueblo de Puerto Rico.

En el marco del Plan Fiscal de mayo de 2019, la Junta de Supervisión exhortó al Gobierno a consolidar las 114 agencias en un máximo de 42 agrupaciones de organismos y entidades independientes. En ese momento, esa consolidación habría facilitado la centralización de las funciones administrativas, la digitalización de las tareas y la eliminación de puestos administrativos innecesarios. También habría contribuido a mejorar los servicios y la eficiencia de las agencias en función de los costos.

Sin embargo, hasta la fecha, el Gobierno no ha hecho avances significativos en el logro de ahorros mediante la consolidación de agencias o mejoras a la eficiencia operacional. Sorprendentemente, el Gobierno pudo cumplir los objetivos presupuestarios del año fiscal 2019, aunque con tácticas inadecuadas. En cuanto a los ahorros de personal, el Gobierno se ha centrado principalmente en programas voluntarios de jubilación temprana, una estrategia que ha provocado una escasez de personal clave en muchas agencias, mientras mantienen personal administrativo innecesario. El resultado es un Gobierno Central menos eficiente y efectivo para el pueblo de Puerto Rico.

Algunas personas en la isla sostienen que la Junta de Supervisión debería revertir las reducciones presupuestarias para que las agencias gubernamentales puedan contratar personal clave y mejorar sus servicios. Pero ¿quién garantiza que las agencias contratarán el personal adecuado para cubrir esos déficits? ¿Qué pasa si contratan a más personas en áreas administrativas, como recursos humanos o administración de oficinas, y dejan sin cubrir las áreas esenciales? Debemos recordar que el Gobierno no tiene una oficina de personal que se encargue de todas las contrataciones y despidos, ya que cada agencia maneja su propio proceso de recursos humanos.

Sin cambiar la forma en que se prestan los servicios, con la simple reducción de puestos de trabajo, se corre el riesgo de exacerbar las ya deficientes operaciones gubernamentales. Si el Gobierno ha sido incapaz y no ha estado dispuesto a transformar los servicios que ofrece, entonces ¿qué podemos hacer?

¿Son los 78 municipios la solución?

Algunas personas en Puerto Rico argumentan que los gobiernos municipales han realizado una mejor labor que el Gobierno Central al prestar servicios al pueblo de Puerto Rico. Pero hay prueba suficiente que sugiere lo contrario. Un informe reciente de la Oficina del Contralor de Puerto Rico reveló que, en años recientes, 37 municipios han invertido más de $63.6 millones en proyectos de infraestructura que nunca se terminaron. Gran parte de las obras mencionadas en el informe son estructuras que se repiten en todos los pueblos, como los coliseos, teatros, canchas de baloncesto, centros de convenciones y parques acuático. El Contralor señala la falta de planificación, presupuesto y permisos como las principales razones por las que nunca se completaron estos proyectos.

La Oficina del Contralor, que audita los gobiernos municipales, constantemente halla irregularidades en las áreas de compras, personal y administración de fondos. En una entrevista con El Vocero, en 2019, la Contralora de Puerto Rico declaró: “En cuanto a los municipios, en la inmensa mayoría de las auditorías aparecen problemas con las compras, ya sea porque no solicitaron cotizaciones para las compras o porque las cotizaciones son falsas”.

Otro reto en cuanto a los gobiernos municipales es la sostenibilidad fiscal. ABRE Puerto Rico, una organización local sin fines de lucro, que ha estado publicando un índice de salud fiscal para los municipios desde 2015, nos ilustra el estado de las finanzas municipales. En su publicación más reciente (año fiscal 2018), la organización reconoció grandes mejoras a corto plazo con indicadores fiscales, pero esto no cambió la posición financiera a largo plazo de los municipios en Puerto Rico. Cerca de la mitad de los municipios aún tienen su balance de fondos en negativo, y casi la mitad aún depende de los ingresos del Gobierno Central. En municipios como Las Marías, más del 80 por ciento de los ingresos operacionales proviene del Gobierno Central. Cerca del 65 por ciento de los municipios aún tiene una posición financiera neta en negativo (restringida).

Una revisión de las tendencias históricas de los presupuestos municipales valida los retos de operar con una merma en los ingresos. El análisis de datos de municipios, “que reportaron todos sus datos”, demuestra un patrón en la incapacidad de operar dentro de los límites presupuestarios.

Exhibit A

Ingresos del Fondo General Real vs. Presupuesto

A menudo, menos de la mitad de los municipios registraron un cambio positivo en el balance del Fondo General en un año determinado (debido a los déficits presupuestarios) y cerca del 40 por ciento depende de transferencias del Gobierno Central para operar.

Exhibit B

Balances de Fin de Año de los Municipios

Del AF2010 al AF2018, los balances agregados del Fondo General de estos municipios estuvieron en caída, de $55 millones a un negativo de $118 millones. Sus déficits presupuestarios constantes colocan aún más presión financiera sobre los años subsiguientes, lo cual requiere un apoyo recurrente del Gobierno Central o que constantemente tomen prestado.

Dados los retos presupuestarios, los municipios incurrieron con frecuencia en deudas para cumplir con sus gastos operacionales. Las deudas municipales sobrepasaron la enorme suma de $4 mil millones para el AF2014. El Banco Gubernamental de Fomento sirvió históricamente como la única fuente de liquidez. La Ley 64-1996, otorgó al Banco Gubernamental de Fomento (BGF) la autoridad exclusiva para aprobar todos los instrumentos financieros (bonos o notas) de los municipios, incluyendo los instrumentos financiados por el Banco mismo. Este esquema de financiamiento fue muy dañino, tanto para el Banco como para los municipios, ya que disminuyó artificialmente el riesgo de los municipios, lo que resultó en un acceso fácil al crédito.

Mientras los municipios no alcanzan sus proyecciones de ingresos, los costos también aumentan. Por ejemplo, la mayoría de los municipios no ha hecho ningún cambio en los presupuestos de gastos de nómina. La falta de una reforma de los salarios ha dado lugar a aumentos en los gastos de nómina desde 2015, a pesar de que se emplea a menos personas y hay menos habitantes.

Exhibit C

Tendencias de Gastos de Nómina

Muchos alcaldes sostienen que los municipios asumen responsabilidades del Gobierno Central todo el tiempo.

Muchos señalan esto como la principal causa de sus déficits presupuestarios, en particular durante las emergencias. Durante la reciente pandemia del COVID-19, los gobiernos municipales sí asumieron algunas responsabilidades del Gobierno Central, como la entrega de alimentos, y han demostrado su liderazgo con las pruebas y el rastreo de contactos. Pero muchas veces, estas acciones no se planifican, por lo que los municipios tienen dificultades para llevar un registro de esos gastos, lo que es fundamental para poder cualificar para el proceso de reembolso de FEMA. Además, dada la contabilidad centralizada del Gobierno, es difícil segregar los gastos asociados con los municipios. Sin embargo, el argumento de que las finanzas municipales se han deteriorado a causa de los huracán es es sospechoso.

En 2013, antes de los huracanes más recientes, la situación financiera en la mayoría de los municipios ya era inestable. A modo de ejemplo, para el año fiscal 2013, el 64 por ciento de los municipios tuvo un déficit de ingresos en su fondo general, el 90% tenía activos netos negativos (sin reservas) y 43 municipios mantuvieron déficits acumulados en su fondo general. Todo esto fue antes de la quiebra del BGF y del establecimiento de la Junta de Supervisión.

Mientras tanto, la población de Puerto Rico, la cual ha disminuido en un ~18% durante la pasada década, disminuirá aún más en el futuro, y con ello la base contributiva en muchos municipios. El elevado desempleo relacionado con el COVID-19 reducirá la recaudación del impuesto sobre la propiedad, el IVU, las licencias comerciales y otros ingresos, perjudicando aún más las finanzas municipales en los años venideros.

El actual modelo de “desconcentración”, donde el Gobierno Central distribuye el servicio público a través de oficinas regionales sin la autoridad de tomar decisiones, ha demostrado ser oneroso e inefectivo, que desafortunadamente se ha hecho más evidente durante la crisis. Por otro lado, estructura de 78 gobiernos municipales ha demostrado ser fiscalmente insostenible para Puerto Rico, así como inadecuada para resolver asuntos claves de política pública, debido a la falta de escala y capacidad de la mayoría de los gobiernos municipales.

Ante este escenario tan precario, Puerto Rico debe adoptar urgentemente una serie de ideas creativas y sin precedentes, para mejorar la rendición de cuentas, la sostenibilidad y la prestación de servicios, no sólo en los municipios sino también dentro de toda la estructura gubernamental.

¿Qué hacer, entonces?

La Junta de Supervisión redujo el presupuesto del Gobierno para promover la consolidación y la eficiencia en las agencias. Como se mencionó anteriormente, las agencias escogieron -por el contrario- otras iniciativas para cumplir con sus objetivos presupuestarios, en aras de reducir personal, lo que terminó afectando la capacidad en áreas vitales.

Con los municipios, la Junta de Supervisión fomentó las consolidaciones voluntarias entre los gobiernos municipales. Consolidar servicios de municipios pudo haber reducido costos aprovechando las economías de escala, en especial en áreas de servicio directo, como obras públicas e infraestructura. Al igual que el Gobierno Central, los municipios no han realizado cambios a su modelo, y no parecen querer hacerlo en el futuro. De hecho, reducir las remezas probablemente ha llevado a los municipios a reducir el presupuesto en áreas críticas (en vez de reducir los beneficios de los empleados), igual que ocurrió en el Gobierno Central.

En Estados Unidos, los gobiernos municipales sí administran gran parte de los servicios esenciales, desde las escuelas públicas hasta las operaciones de aeropuertos. En Puerto Rico, sin embargo, es todo lo contrario. La formulación de política pública, las cárceles, escuelas públicas, puertos y aeropuertos, carreteras, transporte público y sistema de salud son subvencionados y administrados por el Gobierno Central de la isla. Por lo tanto, los municipios en Puerto Rico tienen mucho menos responsabilidades que los municipios en Estados Unidos. Por ejemplo, mientras que gran parte de los municipios tienen una fuerza policíaca, es la Policía Estatal la que se responsabiliza mayormente por la seguridad en Puerto Rico. Por eso, es difícil argumentar (con hechos) que los gobiernos municipales son primordialmente responsables de los servicios públicos en la isla. Si se comparan las responsabilidades de presupuesto, el Gobierno Central es responsable de más del 90 por ciento de los gastos de programas gubernamentales en Puerto Rico. En Estados Unidos, conforme al Censo, los gobiernos locales son responsables de más de la mitad de los gastos públicos en un estado.

Esto no significa que los municipios en Puerto Rico realicen gestiones triviales; éstos prestan servicios esenciales a los ciudadanos y a veces complementan algunos servicios importantes del Gobierno Central. De igual manera, durante los desastres naturales recientes, han demostrado su valor en la respuesta. Al igual, la pandemia reciente ha demostrado la falta de capacidad del Gobierno Central para responder a una crisis, que tiene poco que ver con la falta de recursos. Por lo tanto, se ha comprobado repetidamente que un enfoque centralizado es inadecuado para manejar eficientemente varios programas de gobierno en Puerto Rico.

Dada la dificultad del Gobierno Central para prestar los servicios básicos, y la falta de sostenibilidad fiscal de los 78 municipios, puede que ya sea hora de replantearse la estructura completa del gobierno.

Muchos en Puerto Rico (incluyendo los alcaldes) hablan sobre la descentralización como una manera de seguir adelante. La lógica reza que, si el Gobierno está más cerca de la gente a la que sirve, entonces puede ser más eficiente y receptivo para los ciudadanos. La mayoría de la literatura respalda que un sistema descentralizado de gobierno tiene más probabilidad de ser más eficiente y tener mayor rendición de cuentas que un gobierno centralizado. Pero hay brechas entre la teoría y la práctica, ya que algunos esfuerzos de descentralización (en el mundo entero) han fracasado y terminado empeorando las cosas para sus ciudadanos. Por ende, el diseño minucioso y el pragmatismo son prerrequisitos para un esfuerzo exitoso de descentralización.

Un dato interesante es que el Gobierno Central ya tiene una infraestructura de servicio bastante descentralizada. Casi todas las agencias de gobierno tienen oficinas de campo y empleados en cada municipio. A veces, hay muchas oficinas bajo una misma sombrilla (es decir, Familia, ADFAN, ASUME, ACUDEN). El programa de Medicaid, en el Departamento de Salud, es un buen ejemplo de esta presencia regional. Hay más de 70 oficinas de Medicaid en toda la Isla, mientras que en el estado de la Florida solo hay 13 y en Nueva York 19, para servir a 8 millones de personas. El Departamento de Salud gasta más de $20 millones al año en mantener estas oficinas regionales. Existen muchísimas otras estructuras regionales del Gobierno Central en toda la Isla, desde cuarteles de la Policía, cárceles, parques de bombas, oficinas de inscripción electoral, etc. El problema es que las decisiones administrativas y de política pública siguen centralizadas. Y eso es una mala combinación, ya que se gasta una gran cantidad de dinero a nivel central para mantener una presencia local, y aun así, no se responde a los ciudadanos. Además, hay mucha duplicidad entra las oficinas municipales y la infraestructura regional del Gobierno Central. En muchos municipios, las oficinas del Gobierno Central y las del municipio están localizadas unas al lado de las otras.

Como consecuencia, el Gobierno de Puerto Rico puede resumirse de la siguiente manera: políticas públicas creadas por los gobiernos municipales con una visión limitada y un Gobierno Central que está demasiado lejos del ciudadano para ser efectivo. En algún momento, estas estructuras de gobierno posiblemente fueron imprescindibles para prestar los servicios necesarios. No obstante, mientras los problemas y situaciones en Puerto Rico han cambiado a través del tiempo, puede que estructuras pasadas ya no sean necesarias o requieren redefinirlas.

La tercera alternativa

Considerando que existen varios enfoques de descentralización, hay que tener cuidado de no utilizar el término vagamente. Tomando en cuenta las realidades de Puerto Rico, el enfoque más sensato sería delegar la toma de decisiones y la administración de funciones públicas. Para evitar reorganizar los límites políticos/electorales, las entidades locales a quienes se le deleguen las responsabilidades tendrán que rendir cuentas al Gobierno Central (como lo hacen ahora los municipios).

Muchos alcaldes desean transferir los deberes del Gobierno Central a los 78 gobiernos municipales. Ese enfoque supone varios problemas. Primero, la inmensa mayoría de los municipios no tiene (individualmente) la capacidad operacional o económica para administrar programas del Gobierno Central.

Según una evaluación de FEMA realizada en 2018, sólo 19 de los 78 municipios tenían planes de mitigación de riesgos, la mayoría carecía de un inventario detallado de los bienes municipales, y muchos informaron haber perdido una importante capacidad de recursos humanos tras los huracanes. La evaluación inicial de FEMA también puso de manifiesto la falta de capacidad del gobierno municipal para asegurar y administrar los fondos federales. Muchos también carecen de las economías de escala necesarias para ser eficientes con programas como ASUME, ADFAN o Vivienda.  Cada uno de esos programas del Gobierno Central requiere algunos costos fijos para administrar el programa (informática, empleados con conocimientos/capacidades específicas del programa).

Establecer esa infraestructura en cada municipio es costoso e innecesario, en especial dadas nuestras limitaciones fiscales. Incluso, si se considera transferir personal del Gobierno Central a los municipios para descentralizar verdaderamente la toma de decisiones es necesario crear capacidad en muchos niveles. Aún con alcaldes bien intencionados y capaces, la mayoría de los gobiernos municipales de Puerto Rico no cuentan con esa capacidad. Desarrollar esa capacidad en cada municipio resultará más costoso que el costo actual de las oficinas regionales (y puede que mucho más).

Otro problema de descentralizar programas del Gobierno Central a los 78 municipios es el alcance y la escala. Casi todos los problemas importantes de una sociedad, desde los económicos hasta los sociales, tienen un alcance regional y, por lo tanto, los municipios no pueden resolverlos si actúan por su cuenta. No es realista pensar que el límite geográfico de un municipio en Puerto Rico tiene todos los activos sociales y económicos para implementar con éxito estrategias de desarrollo socioeconómico coherentes y eficaces. En lugar de transferir toda la autoridad delegada a 78 gobiernos municipales, el gobierno debería ayudar a crear instituciones regionales, que son más capaces de resolver los problemas fundamentales en nuestra sociedad.

Un marco regional puede ser más adecuado para abordar los problemas y formular soluciones en torno a la planificación del transporte regional, el apoyo a la cadena de suministros, la planificación de las cuencas hidrográficas, la mitigación de inundaciones, la conservación del medio ambiente y los recursos, entre otras cosas. Además, una entidad regional puede implementar con éxito estrategias de desarrollo económico coherentes y eficaces, y involucrarse en una verdadera gestión de planificación y toma de decisiones, para entonces recibir más fondos federales en esas áreas. La creación de esta capacidad a nivel regional es más viable, realista, productiva y útil que el intento de crear 78 gobiernos más pequeños en Puerto Rico.

Hacia un enfoque regional de gobernanza

No es la primera vez que se discute la regionalización de los servicios gubernamentales en Puerto Rico. En 2016, Estudios Técnicos, una firma consultora, publicó un estudio en el que recomendaba la creación de consorcios entre los gobiernos municipales para gestionar las funciones administrativas, manejar la basura y dar mantenimiento a las carreteras. En 2014, el Gobernador García-Padilla creó una comisión de descentralización que incluía a funcionarios públicos, alcaldes y la comunidad académica. La comisión publicó un informe en 2014, en el que también recomendó la regionalización de los servicios gubernamentales. Más recientemente, el exgobernador Rosselló  introdujo el concepto de condados mediante una orden ejecutiva.

Todos esos informes recomiendan la vía legislativa como el mejor camino para hacer sostenible cualquier transformación. Hasta ahora, la legislación en torno a este asunto se ha quedado estancada. En cambio, los gobernadores y legisladores han preferido delegar más poderes a 78 unidades locales pequeñas y fragmentadas, en lugar de crear entidades regionales.

Sin embargo, dados los retos del Gobierno Central en cuanto a la prestación de servicios básicos y la sostenibilidad de muchos gobiernos municipales, ésta podría ser la mejor oportunidad que tiene Puerto Rico para transformar verdaderamente toda su estructura gubernamental.

La Junta de Supervisión le dio la bienvenida a la descentralización de los servicios gubernamentales. Sin embargo, el diseño de este modelo debe cumplir conciertos parámetros para poder ser consistente con la Ley PROMESA.

Ahorros en los costos municipales

La regionalización propuesta debe reducir los costos de los servicios prestados por los municipios mediante la consolidación de servicios. Por ejemplo, si los servicios de obras públicas se consolidan bajo una nueva entidad regional, los gastos operacionales de tal actividad se deben reducir como resultado de dicha consolidación. En otras palabras, habrá que reducir los presupuestos y empleados existentes para poder lograr los ahorros en los costos. A continuación, un ejemplo que ilustra este argumento.

Exhibit D

Ejemplo de una posible consolidación de servicios - obras públicas

Según este ejemplo hipotético, hay siete municipios que forman parte de una nueva entidad regional. Usando la información de los estados financieros, sabemos que esos siete municipios gastan cerca de $33.8 millones al año en programas de obras públicas. Bajo el nuevo enfoque de regionalización, estos presupuestos (incluyendo los empleados) estarían bajo la autoridad de una nueva entidad que, a su vez, sería responsable de operar los servicios de manejo de desperdicios sólidos en los siete municipios. Sabemos que las consolidaciones como ésta rinden entre 15%-20% en ahorros en otros estados; por lo tanto, en este caso la entidad regional ahorraría cerca de $7 millones. Esos ahorros se pueden reinvertir en la región para prestar más y mejores servicios a los residentes de esos municipios.

Resulta difícil para los alcaldes aceptar que conforme a un enfoque regional perderían el control directo de una porción de sus presupuestos. Pero no tiene sentido crear entidades regionales si las operaciones municipales, y por ende los costos, permanecen igual. Si no, sería entonces otra capa de gobernanza inconsecuente.

Ahorros de las agencias del Gobierno

Si la propuesta transfiere la responsabilidad y la autoridad presupuestaria de los programas de las agencias a la nueva entidad regional (es decir, los programas de ADFAN), debe reducirse los costos regionales de la agencia. Por ejemplo, si se crea una entidad regional con 10 municipios participantes y hay una oficina de ADFAN en cada municipio, habría que reducir el número de las oficinas regionales para lograr ahorros en los costos.

Exhibit E

Ejemplo de una posible consolidación de servicios: oficinas regionales

En este caso, usamos la región del CRIM en Ponce, simplemente porque teníamos más datos de esta región a la mano. Si el Gobierno opta por cerrar varias oficinas en esa región, podría ahorrar $20 millones.

Existen muchas interrogantes en torno a los tipos de programas que el Gobierno Central podría delegar en esas nuevas entidades regionales. El exgobernador Rosselló delineó una arquitectura inicial (véase próxima ilustración). Algunos de estos programas, como la policía estatal, los fondos de HUD, ASUME, ADFAN y ADSEF parecen razonables. Pero esto requerirá más pensamiento, discusiones con los alcaldes, funcionarios y otras partes interesadas. Algunos de los programas que tienen que ver con fondos federales también requerirán discusión con sus contrapartes gubernamentales en el gobierno federal

Exhibit F

Copia original de la propuesta de los condados del Gobernador Rosselló

Los fondos de una nueva entidad regional

Los costos asociados con los fondos de una nueva entidad regional tendrían que venir de los presupuestos de los municipios (ahorros en los costos) o cualquier otra cantidad ahorrada asociada con la reestructuración de servicios de agencias del Gobierno Central. Las consolidaciones de servicios deben producir suficientes ahorros como para subvencionar las operaciones de una nueva entidad regional. De igual forma, para que esta nueva entidad se encargue de operar programas existentes, como las obras públicas para todos los municipios de la región, tendrá que contar con los ingresos que ahora van a los gobiernos municipales para esos fines.

  • Hay muchas interrogantes en torno al mecanismo de financiamiento:

    Ya sea que los municipios transfieran sus presupuestos a la nueva entidad (muy riesgoso) o si los ingresos del CRIM, del IVU y del gobierno irían directamente a la entidad. Se trata de un detalle que debe discutirse con alcaldes y otras partes interesadas durante el proceso de diseño. Además, habría preguntas en torno a la composición de estas regiones. El gobierno ya tiene límites regionales en muchas agencias, lo que podría proveer una buena base. Una recomendación es permitir flexibilidad en el proceso para garantizar que se puedan hacer cambios en la composición de una entidad regional sin tener que modificar la ley en el futuro. Un proceso administrativo se puede utilizar en su lugar. Tener esa flexibilidad ayudará a acelerar un proceso legislativo potencial, ya que los legisladores no se van a quedar atascados en busca de la composición regional perfecta.

El nuevo papel de los gobiernos municipales

Cabe aclarar que la Junta de Supervisión no defiende la eliminación de los gobiernos municipales. Los alcaldes tienen que jugar un papel clave en la modernización de la estructura gubernamental existente. Sin embargo, sus funciones pueden cambiar, enfocándose más en proveer liderazgo, visión, abogar por mejores programas, y supervisión. En otras palabras, los alcaldes que sean parte de la entidad regional deberán tener la responsabilidad exclusiva de dictar la dirección de los programas, enfocados más en la estrategia. ¿Debe requerirse a los beneficiaros de la tarjeta de la familia trabajar, o se deben abrir nuevas escuelas chárter en la región? ¿Debe la región invertir más en programas de salud preventiva? ¿O empezar una nueva ruta de autobuses entre Arecibo y Aguadilla? Los alcaldes podrían estar a cargo de tomar esas decisiones y establecer las prioridades para la región.

Para viabilizar la influencia de los alcaldes sobre las políticas públicas de la región, estas entidades regionales deben estar regidas por una junta de directores, compuesta por los propios alcaldes de los municipios de esas regiones. Los votos en esa Junta podrían ser proporcional a los habitantes en la región o de sus ingresos, en vez de un voto por alcalde para que sea más equitativo. Por ejemplo, usando el mismo grupo de municipios de la ilustración anterior, podemos ver un modelo. Es importante recalcar que esto es solo un ejemplo, hay muchas otras formas de operar una Junta como esta. Lo importante es que bajo este modelo, los alcaldes tendrían más control sobre los programas del gobierno, lo que conduciría a más beneficios para sus electores.

Exhibit G

Un ejemplo de una estructura de votación en las entidades regionales

La junta de esta nueva entidad (los alcaldes) estarían a cargo de escoger y supervisar el oficial o director ejecutivo a cargo de administrar la región (“CEO”). Creemos que los alcaldes tendrán un fuerte incentivo para seleccionar a una persona competente, ya que estarán compitiendo por fondos con otras entidades regionales. Además, con la descentralización de programas gubernamentales uno debería esperar más transparencia y rendición de cuentas con los presupuestos de los programas, ya que no estarán bajo la estructura de contabilidad central exclusivamente.

Este modelo también tendrá las escalas para hacer posible la competencia entre regiones en torno a las eficiencias y eficacias de los programas gubernamentales, lo que resulta tan difícil de lograr hoy en el Gobierno Central. Establecer estructuras regionales también permitirá la innovación y la experimentación con programas en el gobierno. Se podrá ver a las regiones descifrar maneras de mejorar los servicios del CESCO o los indicadores de salud de los residentes, mediante programas innovadores de salud pública. Otras regiones pueden aprender y beneficiarse viendo otros enfoques.

¿Dónde empezar?

Luego de discusiones con partes interesadas y el desarrollo de una propuesta, se requeriría legislación. Si bien las iniciativas voluntarias pueden facilitar algunas de estas reformas, un marco legal integrado debe sentar una base sólida para el progreso sostenible de la iniciativa. Cualquier legislación propuesta debe incluir un piloto dentro de una región de Puerto Rico para validar el enfoque y desarrollar un plan de implementación por etapas.

A continuación, se muestra el cronograma ideal:

Exhibit H

Proceso de implementación e itinerario para la reestructuración

Dada la importancia de esta transformación, la Junta de Supervisión está comprometida a ayudar al Gobierno Central y los gobiernos municipales a través de este proceso, con ideas, análisis y apoyo al diseño de la propuesta. Este escrito es solo el comienzo de una conversación más extensa. Acogemos otras ideas y esperamos reanudar próximamente este diálogo.

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